Cuando se habla de regulador en materia de telecomunicaciones, la primera imagen que viene a la mente es la de un ente intervencionista, celoso de establecer reglas que den forma a una industria en función de lo que considera el bien general, pero que muchas veces termina creando un laberinto burocrático que ralentiza la modernización y expansión de las infraestructuras. Por eso resultó interesante la presencia de Carlos Baigorri, presidente de Anatel, el regulador brasileño, durante las jornadas de ATVC que tuvieron lugar la semana pasada en Buenos Aires. El caso brasileño es relevante porque desafió la noción tradicional del regulador, aplicando una filosofía distinta: habilitar en lugar de controlar. Los resultados acompañan, y vale rescatar las ideas más contraintuitivas de una gestión que está cambiando las reglas del juego.
Quizás la política más disruptiva llevada adelante en Brasil tuvo que ver con la licitación del espectro para 5G (aunque aplicable a cualquier tecnología), que básicamente significó pagar no con dinero sino con cobertura. En lugar de exigir que las empresas de telecomunicaciones abonaran miles de millones al Estado por el derecho a usar el espectro, se les obligó a invertir ese capital directamente en el despliegue de infraestructura. Así, las subastas de espectro pasaron de ser una herramienta de recaudación a convertirse en un impulso al desarrollo.
Los datos son elocuentes: con un 95% del valor de la licitación 5G convertido en obligaciones de despliegue, no solo se aceleró la llegada del 5G al 70% de las ciudades brasileñas, sino que también se llevó conectividad 4G a zonas de baja densidad poblacional que no habrían sido rentables para los operadores. Ese mecanismo resultó mucho más eficiente que el enfoque tradicional, logrando que el capital se invirtiera directamente en la conectividad del país en lugar de diluirse en programas estatales enfocados en reducir la brecha digital que, aunque bienintencionados, no han dado los resultados esperados en la mayoría de los países de la región.
En parte como consecuencia de lo anterior, el mayor desafío de las políticas ya no es la cobertura sino la adopción. Gracias al éxito del modelo brasileño, la cobertura de acceso a Internet llegó al 94% de los hogares. Sin embargo, a pesar de tener la infraestructura disponible en su puerta, aproximadamente el 30% de esos hogares no contrata el servicio. Superada la barrera de la disponibilidad, el principal obstáculo actual es la falta de necesidad percibida o de habilidades digitales. El foco, entonces, se desplaza de lo técnico a lo social: demostrar el valor práctico de la conectividad y brindar capacidades para aprovecharla.
Otro aspecto relevante, y que es motivo de creciente debate en todo el mundo, es la dicotomía entre competencia e inversión. La tradición regulatoria post privatización de los grandes monopolios estatales se basó en que un mayor número de competidores era siempre preferible. Sin embargo, la experiencia brasileña cuestiona esa premisa. Durante años, la política regulatoria forzó la existencia de cinco grandes operadores. El tiempo demostró que esa estructura era ineficiente y, en palabras de Baigorri economista de formación, “destruía valor”. El modelo se mostró insostenible cuando dos de los cinco grandes operadores quebraron y el mercado quedó con tres. Lo inesperado fue que las inversiones en el sector, lejos de disminuir, se aceleraron. Operadores con mayor escala y solidez financiera, en mercados que ya no crecen a las tasas de hace 15 o 20 años, están en mejor posición para realizar las fuertes inversiones de capital que exige la actualización y expansión constante de las redes. Esta consolidación de los grandes jugadores no impidió que florecieran operadores locales y regionales: hoy existen más de 20.000 ISP en todo el país. En este contexto, el funcionario destacó la necesidad de una regulación que evalúe ex post los efectos sobre competencia e inversión, en lugar de imponer ex ante un número arbitrario de operadores, sin dejar de garantizar que los operadores no abusen de posiciones dominantes.
Finalmente, Baigorri abordó las asimetrías regulatorias, un tema discutido desde hace años pero con avances tímidos. Asimetrías que, producto de marcos anticuados, se hacen evidentes en casos como la telefonía versus las llamadas por WhatsApp, o la TV paga frente a los OTT de video: servicios similares que operan bajo reglas diferentes. Aquí, Anatel introduce una filosofía simple pero novedosa: la regulación debe basarse en la perspectiva del consumidor, no en definiciones técnicas obsoletas. Eliminar esas asimetrías es clave para fomentar una competencia justa, evitando que marcos anacrónicos, basados en criterios históricos, frenen la innovación.
En definitiva, la filosofía regulatoriabrasileña puede resumirse en un pragmatismo enfocado en resultados: privilegiar los incentivos sobre el control, eliminar barreras en lugar de crearlas y confiar en la competencia para impulsar la innovación. Se trata de un regulador cuyo objetivo es, paradójicamente, desregular donde sea necesario para que la tecnología avance.