Gran revuelo causó el viernes pasado la publicación de la Oficina del Presidente de la República Argentina en relación a la venta de Telefónica a Telecom. El texto, que decía claramente que “suspende los efectos de la compra” fue interpretado, errónea o intencionalmente, como la suspensión de la operación. A partir de allí, surgieron diversos análisis que partían de una premisa equivocada.
Claramente, no es lo mismo suspender los efectos de un acto que hacerlo con el acto en sí. Como se mencionara oportunamente, [ver “El fin de una era”] la operación es irreversible. La venta está cerrada y el Grupo Telefónica no devolverá el dinero para volver a hacerse cargo de la operación local. Cualquier medida que tome el gobierno respecto de la operación recaerá en su actual dueño, Telecom Argentina. Pero no hay vuelta atrás al escenario existente previo al cierre de la operación el 23 de febrero último.
Más allá de las erróneas interpretaciones del comunicado, también hubo algo de “tribuneo” por parte del gobierno. El documento fue publicado antes de que las partes directamente involucradas, Telecom y Telefónica, fueran notificadas. La situación se normalizó después, luego de la notificación a las partes involucradas y con la publicación por parte de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (CNDC) de la resolución 63/2025 que es mucho más precisa en cuanto a los alcances de la medida así como en los considerandos.
Se trata de una medida de tutela anticipada, emitida por la Secretaría de Comercio (bajo la sugerencia de la CNDC), que indica a Telecom abstenerse de realizar cualquier tipo de acto jurídico, societario y/o comercial que implique directa o indirectamente la integración o consolidación. Esto implica unificación o integración de los equipos de ambas compañías así como intercambio de información competitivamente sensible. Para el monitoreo del cumplimiento de estas medidas, designará a un agente independiente. En otras palabras, aunque Telecom y Telefónica compartan accionistas, deberán seguir funcionando como hasta ahora: dos empresas independientes.
Conviene recordar que en la regulación argentina, este tipo de operaciones tiene un control ex post. Esto significa que tanto la obligación de notificar de los involucrados así como el análisis por parte de la autoridad se realiza con posterioridad al cierre de la operación. En el caso de que determinaran una posición dominante en el mercado de las telecomunicaciones, la imposición de condiciones recaerá exclusivamente sobre Telecom.
En el análisis preliminar de la operación por parte de la CNDC, ésta destaca la posible creación de una posición dominante en dos mercados del sector de telecomunicaciones: acceso a Internet y telefonía móvil. No parece haber preocupación en el caso de la TV paga, donde la participación de Telefónica es baja (alrededor del 5%) ni en telefonía fija, un servicio en retirada y que compite con alternativas OTT así como con la propia telefonía móvil.
En materia de acceso a Internet, la resolución destaca una posible concentración en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y zonas no especificadas de la provincias de Buenos Aires, Neuquén, Río Negro, Mendoza, San Juan y La Pampa, donde la concentración llegaría a niveles de entre el 45% y el 70%. En este aspecto es conveniente tener presente que no siempre el servicio es ofrecido sobre red propia sino sobre redes de terceros. Tal es el caso de CABA y zonas del Gran Buenos Aires, donde Telefónica utiliza en ciertos casos las redes de Iplan, Metrotel y American Tower. Esto implica que la red no pasa a ser propiedad de Telecom sino que sigue estando disponible para otros proveedores, como es el caso de DirecTV, que basa su estrategia de servicio de acceso a Internet sobre redes de terceros. En materia de acceso a Internet, la CNDC podría exigirle a Telecom desprenderse de alguna de las redes superpuestas en esa zonas de concentración. Claro que esto no aplicaría en el caso en que la superposición se diera en zonas donde Telefónica utiliza redes de terceros. Aquí podría exigirle vender su cartera de clientes a otro ISP operando allí, ya sea con red propia o sobre la misma red de terceros. No obstante, no es agradable para el consumidor ser tratado como moneda de cambio. Quizás sería mejor facilitar que esos clientes reciban propuestas de ISP alternativos operando en su zona para que puedan elegir libremente a su próximo prestador.
Paradójicamente, el caso de los servicios móviles es más simple y complejo a la vez. Aquí hay dos aspectos a considerar: el exceso de espectro y la concentración en participación de mercado. En materia de espectro, lo conflictivo es aquél para 2G, 3G y 4G o SCM (Servicios de Comunicaciones Móviles), donde el límite máximo de espectro que un operador puede tener es de 140 MHz y que, ante una fusión, implicaría superarlo ampliamente. Esto no ocurre en 5G o STeFI (Servicio de Telecomunicaciones Fiables e Inteligentes), donde el límite es de 200 MHz y la combinación del espectro en manos de Telecom (100 MHz) y Telefónica (50 MHz) dejaría a una empresa fusionada por debajo del mismo.
La devolución del excedente de espectro para SCM generará un problema, que sería tener la misma cantidad total de usuarios reduciendo considerablemente la cantidad de espectro disponible. En efecto, considerando que Personal (Telecom) tiene 140 MHz en las tres áreas en que el espectro fue asignado (AMBA, Norte y Sur) y Movistar (Telefónica) tiene 120 MHz en cada una, una operación fusionada tendría que devolver estos 120 MHz para dar servicio a la misma cantidad de clientes combinados. Un camino directo al deterioro del servicio. Adicionalmente, si a los 120 MHz por devolver se suman aquellos que no están asignados (unos 190 MHz entre lo que se le asignó en su momento a Arsat y lo que nunca se asignó), el gobierno se encontraría con muchísimo espectro sin uso entre sus manos mientras el servicio se deteriora. Así, las alternativas serían subir el límite y reasignar el excedente entre los operadores existentes (probablemente a cambio de compromisos de despliegue), o asignarlo a un tercero entrante. Pero como difícilmente un entrante despliegue una nueva red, el regulador podría exigir algún tipo de compartición de infraestructura, tanto para Telecom como para eventualmente Claro, dependiendo de cómo se reasigne el espectro de libre disponibilidad.
En cuanto a la concentración de clientes, nuevamente no es simpático que se les diga a algunos de éstos que deben abandonar a su proveedor y pasar a otro. Aquí la ventaja es que en telefonía móvil el usuario no está atado a un cable que pasa por la puerta de su domicilio como sucede en el acceso a Internet y puede migrar de proveedor fácilmente vía portabilidad numérica. No obstante, sería conveniente reducir más las barreras de entrada y de salida, haciendo más fluido el proceso de portabilidad, reduciendo los tiempos y propiciando la digitalización de este trámite, evitando esperas y procesos de retención. De esta forma, se daría más libertad a los usuarios para que elijan libremente a quien prefieran sin interferencias ni trabas.
A pesar de sus complejidades aún no resueltas, las decisiones que finalmente tome la CNDC (en conjunto con el Enacom) tienen el potencial de generar un impulso inversor para el sector. Más allá del dinero pagado por Telecom para quedarse con Telefónica, los remedios que imponga el gobierno exigirán inversiones por parte del resto de los actores, ya sea para adquirir redes y clientes en el caso de una desinversión en la red fija como para capitalizar el mayor espectro disponible para redes móviles.
Amén de haber soslayado otras alternativas para esta situación, los remedios que finalmente decida imponer el gobierno deberán ser creativos y basados en un conocimiento profundo de cómo funciona este sector. No se trata únicamente de participaciones de mercado y de los valores que arroje el Índice de Herfindahl-Hirschmann (IHH). La existencia de redes fijas con distintas tecnologías y coberturas más las complejidades que conlleva la utilización y aprovechamiento del espectro en redes móviles en un contexto que lleva a la concentración [ver “Tendencias de época”] plantean un desafío no menor. El proceso ha comenzado y promete ser apasionante.